中国土地改革应从明确农民土地权利起步

[ 时间:2013-10-21 20:11:44 | 作者:天网理事会 | 来源:六四天网 ]

近日，多家媒体对即将召开的中共十八届三中全会，做出报道。称在此次会议上，中共中央或将推出新一轮土地改革方案。

做为立足于中国大陆的本土独立人权组织，结合15年来处理过的万余起土地案件的经验，中国天网人权事务中心认为。当前土地改革，应从明确农民土地权利与改革现行征地拆迁制度入手。

回顾历史，1950年6月30日，中央政府根据共和国建政后的新情况，颁布了《中华人民共和国土地改革法》。它规定废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。同年冬起，没收地主的土地，分给无地或少地的农民耕种，同时也分给地主应得的一份，让他们自己耕种，自食其力，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。规定了没收、征收和分配土地的原则和办法。

1950年版的《土地改革法》将过去征收富农多余土地、财产的政策，改变为保存富农经济的政策。《土地改革法》公布以后，在3.1亿人口的新解放区分期分批地，有计划、有领导、有秩序的开展了土改运动。近三亿无地少地的农民，分到了七亿亩土地和大量的农具、牲畜和房屋等；还免除了每年向地主缴纳约三百五十亿千克粮食的地租。

1951年冬，全国除少数民族地区以及台湾省外，基本上完成了此次土地改革任务。

1979年，中国开始以场地使用权作为出资兴办中外合资企业或向中外合资企业收取场地使用费。土地使用权可作为合资企业的中方合营者的投资股本。

从80年代起，中国开始土地管理制度的改革，主要分两方面进行。第一，土地行政管理制度的改革。1986年，国家通过了土地管理法，成立了国家土地管理局。第二，土地使用制度的改革，把土地的使用权和所有权分离，在使用权上，变过去无偿、无限期使用为有偿、有限期使用，使其真正按照其商品的属性进入市场。1982年，深圳特区开始按城市土地等级不同收取不同标准的使用费。1987年4月国务院提出使用权可以有偿转让，同年9月，深圳率先试行土地使用有偿出让，出让了一块5千多平方米的土地使用权，限期50年，揭开了国有土地使用制度改革的序幕；11月，国务院批准了国家土地管理局等部门的报告，确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用制度改革试点。12月，深圳市公开拍卖了一块国有土地的使用权。这是新中国建立后首次进行的土地拍卖。按照土地所有权与使用权分离的原则，国家在保留土地所有权的前提下，通过拍卖、招标、协议等方式将土地使用权以一定的价格、年期及用途出让给使用者，出让后的土地可以转让、出租、抵押。这是中国土地使用制度带有根本性的改革，打破了土地长期无偿、无限期、无流动、单一行政手段的划拨制度，创立了以市场手段配置土地的新制度。

1987年, 中国开始进行土地估价试点，先后颁布了《城镇土地定级规程（试行）》和《城镇土地估价规程（试行）》。

1988年，中国国务院决定在全国城镇普遍实行收取土地使用费（税）。与此同时开始试行土地使用权有偿转让，定期出让土地使用权。同年4月，七届人大第一次会议修改了1982年《宪法》的有关条款，删除了土地不得出租的规定，规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”。12月通过《土地管理法》的修改议案，规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。土地使用权可以依法出让、转让、出租、抵押。1988年全国各城市开始建立房地产交易所，各专业银行成立房地产信贷部。

1990年5月，国务院允许多外商进入大陆房地产市场，发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》和相应的有关文件，这标志着中国的土地市场走上了有法可依的轨道，从而使土地使用制度改革在全国推开。

1992年邓小平南巡讲话和中共十四大确立了经济体制改革和土地市场培育的进程。中共十四届三中全会决定把土地使用制度的改革作为整个经济体制改革的重要组成部分，并且明确规定了规范和发展土地市场的内容和要求。通过市场配置土地的范围不断扩大，实行土地使用权有偿、有限期出让已扩展到全国各地。特别是在经济特区和一些沿海开放城市，建设用地基本纳入了新制度的轨道。

官方曾指出：土地使用制度改革是建立社会主义市场经济体制的一项基础性任务。土地使用制度改革的目标是要建立与社会主义市场经济体制相适应的土地市场体系。这个土地市场是一个公开、公正、公平、规范有序的土地市场体系，应该包括：有效的资源配置体系，在国家宏观调控下，通过市场优化配置土地资源；正常的价格体系，建立土地使用权价格的市场形成机制；健全的法律体系，使市场行为规范有序；合理的收益分配体系，体现明晰的产权关系和利用租、税、费有效进行调节；完善的中介服务体系，促进土地市场的发展。企业使用土地按年交租或分期交租。实行年地租，租期可长可短，到期后可优先续租。实行年租后，租户对土地的处置权要受一定的限制：土地不得转让、转租及抵押。对于资金困难的企业，经批准允许将占有的一部分土地的使用权转租，或抵押、入股，但不能超过与国家的租赁年限，并且必须按年交纳地租。

根据官方数据截止1994年8月，600多个城镇完成了土地定级和基准地价的评估工作。同时，还根据土地资产评估和管理规定，广泛开展了国有土地使用权出让、转让、出租、抵押、入股等宗地价评估工作。

1995年7月，国家土地管理局公布了《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》，提出培肓和发展土地市场的8项要求，主要是加强国家对土地使用权出让的垄断，坚持政府统一规划、统一征地、统一管理、集体讨论、“一支笔”审批土地；进一步扩大国有土地使用权出让范围，规范出让方式；逐步将用于经营的划拨土地使用权转为有偿使用等。

进入21世纪以来，由于政府主导的房地产业蓬勃发展，中国城市化进程的不断推进。土地管理滞后问题日益凸显。正是由于这种土地管理模式明显滞后市场发展的情况事实存在。导致了唐福珍、严学炳、彭世江、万光明、青小丽案等恶性伤亡涉地案件。与此同时，由于地方政府缺乏有效政策依据，多地政府所推行的土地流转等地方土地改革模式无法推行。在这一情况下，由于土地问题的改革进城明显滞后，农民土地征收价格与市场完全脱钩。导致各地均发生了因土地问题造成的大规模官民冲突，并多次造成人员伤亡。截止2013年10月，依据中国天网人权事务中心数据库，仅四川一地就有张桂花、徐世琼、杨秀琼、黄文伟、赵关菊、李依乾、罗映胜等上百农民维权代表因土地问题或土地相关问题在押狱中。

我们认为，目前启动土地管理制度改革，因首先明确农民土地权利。尤其在涉及商业开发、工业开发等经济开发的土地征收，应放弃目前单一的一次性货币结算，转而允许农民个体土地入股、享有土地被开发后相应期权等模式。并对过往土地征收中的不合理赔偿部分予以酌情追溯。同时，在土地改革过程中，应充分保障农民对自己土地的处置权力，允许农民直接参与土地货币化和土地交易的市场化。政府除对土地交易过程中的经营行为予以合理监管外，应退出土地市场，放弃又当运动员又当裁判员的现有模式，转而提供单纯行政服务。

与此同时，政府应尽快废除现行土地征收条例。将现行赔偿标准由政府单一决定，转化为通过市场进行一地一价的评估决定。对涉及土地面积较大或人口较多的土地征收个案，应在征求被征收人意见后，由同级人民代表大会常务委员会投票决定。同时，在评估土地价格时，为避免产生不必要的纠纷，除双方指定评估机构外，应允许被征地方聘请或指定有公信力的社会组织参与土地价格评估等事宜，在第三方组织签字认可后，方进行土地征收。

我们认为，在当前形式下，土地管理制度改革已迫在眉睫。与此同时，我们也呼吁政府有关部门在已征收土地出让金中拿出一部分，对十年灾难期土地受害者【中国天网人权中心呼吁结束10年灾难 共建赔偿机制】予以切实赔偿，维护社会正义。

中国天网人权事务中心认为，上述方案终将过渡到土地私有化。中国政府应加速兑现建政时期给中国人民的承诺，重启土地私有化，捍卫底层民众利益【中国政改出发点应当是捍卫底层民众利益】。明确公民永久拥有私人土地的权力，并通过法律等手段，对恶性土地兼并等可能出现的问题，予以规范。

中国天网人权事务中心

2013年10月21日